어쩌면 반면교사, 싱가포르 모델이 주는 교훈과 우리의 대안

(서울) 최경호 기자 = 개인적으로 "모두가 내 집을 소유하는 사회"를 굳이 반대하고 싶은 생각은 없습니다. 하지만 "내 집을 소유해야만 주거안정을 누릴 수 있는 사회"라면 명확히 반대합니다. 주택을 임차하는 것은 '인생의 결격사유'가 아닙니다. 세입자로 살아도 충분히 행복할 권리가 있습니다.

그리하여 제일 좋은 것은, 자가든 임대든 공유든 편하게 필요에 따라 선택할 수 있는 사회입니다. 어디서 누구와 어떻게 살아도 차별 없이 주거 안정을 누릴 수 있는 사회, 한 번의 선택이 다음 선택을 제약하지 않는 시스템입니다. 다음 달에 군대를 갈지, 먼 도시로 인턴을 갈지 모르는 사람에게 자가소유의 부담이나 의무를 지우지 않는 사회, 임차인으로 살아도 주거정책의 당당한 대상이 되는 사회입니다.

이런 원칙을 세계세입자연맹에서는 '점유중립성(Tenure Neutrality)'이라고 합니다. '주거중립성'은 나아가 이런 원칙을 점유형태뿐만 아니라 건물형태(아파트냐 빌라냐), 가구형태(혼자 사느냐, 누군가와 함께 사느냐), 입지조건(수도권이냐 지방이냐)에도 적용하자는 개념으로 제가 제안하고 있습니다.

2013 세계 세입자의 날 주제(International Tenants' Day 2013 Theme) : 점유중립성(Tenure Neutrality)

점유중립성(Tenure Neutrality)이란 거주자가 주택을 소유하는 것과 임차하는 것이 재무적으로 무차별해지는 상태를 말한다. 점유중립성은 사람들이 자신의 상황에 따라 점유형태를 자유롭게 이동할 수 있는 것, 즉 선택권을 갖는다는 개념이다. 점유중립성은 금융 제도가 임차와 소유 사이의 소비자 선택을 왜곡하지 않아야 함을 의미하며, 이는 금융 지원, 임대료 규정이나 세제와 같은 시장 기제 등을 통해 실현될 수 있다. 보조금은 점유형태에 중립적이어야 한다. 점유중립성은 어떤 유형의 공급자든 서로 경쟁하고 소비자를 유치할 수 있는 분절되지 않은 주택시장을 전제로 한다.

점유중립성이 왜 중요한가? 점유중립성은 선택의 폭을 넓힘으로써 소비자 주권을 강화하고, 생애주기에 걸쳐 시기별로 필요한 점유형태 선택을 수월하게 하며, 빈곤의 덫을 완화한다.

(출처: 세계세입자연맹 (IUT; International Union of Tenants) 계간지 2013년 4월호, p.7의 박스를 번역)

이 원칙을 먼저 말씀드리는 이유가 있습니다. 대통령의 싱가포르 방문을 전후하여, 싱가포르의 높은 자가점유율을 들어 한국이 나아가야 할 방향을 제시하는 목소리가 많은 곳에서 나오고 있기 때문입니다. 싱가포르가 이룬 성취는 분명 인상적입니다. '세입자의 서러움'이 유별난 한국에서는 매력적인 대안으로 보일 수 있습니다. 하지만 그 이면에는, 정작 당사자들도 스스로 해결해야 할 과제로 여기는 구조적 딜레마가 있습니다.

한 세대의 자산 형성, 다음 세대의 진입장벽?

▲싱가포르 아파트 ⓒ 연합뉴스

싱가포르 모델을 친절히 설명하는 대표적인 한 기사도 이 문제를 언급합니다. 다만 딜레마가 아니라 장점이라고 인식한 것 같습니다.

"시장에 나온 HDB는 분양 당시보다 훨씬 높은 가격에 거래되곤 하는데, 이는 싱가포르 젊은이들의 자산 형성에 크게 이바지합니다." (<"누구나 내 집을 소유하는 사회, 이 나라가 증명했다">, 2026.4.7.오마이뉴스)

그 훨씬 높아진 가격은 누가 부담하는 걸까요. 한 세대나 집단의 자산 형성이 다른 세대나 집단에겐 진입장벽이 될 수 있다는 점을 우리는 유의해야 합니다. 또한 싱가포르 시민들은 노후를 위한 강제저축인 중앙적립기금(CPF)을 주택 구입에 미리 인출해 쓰다 보니, 많은 경우 집은 마련하긴 좋았지만 현금은 부족한 노후, 싱가포르 정부도 인정하는 이른바 '에셋 리치, 캐시 푸어(Asset Rich, Cash Poor)'의 상황을 맞이하기도 합니다.

물론 싱가포르도 이 문제에 대응하기 위해 젊은 가구 우선 공급제도 도입을 추진하고, 노인가구가 주택을 줄여 이사할 경우 현금을 지원하는 실버주택보너스 제도 등을 운용하고 있습니다. 그러나 이런 보완책들은 구조적 해법이라기보다는 자산기반 복지의 한계를 다시 자산으로 메우는 고육지책에 가깝습니다.

싱가포르 CPF 공식 통계에 따르면 2023년 기준 55세 도달 경제활동 가입자 중 현금만으로 완전 은퇴기준(FRS·Full Retirement Sum)을 충족하는 비율은 절반에 불과합니다. 그보다 낮은 기초 은퇴기준(BRS·Basic Retirement Sum)조차 '집을 소유하고 임대료 걱정이 없는 사람'을 전제로 설계되어 있습니다. 자가소유 없이는 가장 낮은 노후 기준도 채울 수 없는 구조, 자가소유율은 높지만 비싼 집값이 유지되어야 하는 구조, 그러다 보니 후속세대에게 높아진 진입장벽을 해결해야 하는 과제. 이것이 싱가포르 자산기반 복지의 딜레마라 하겠습니다.

'1가구1주택주의' 나 '주거중립성'을 넘어, '어떤 사회를 원하는지'

싱가포르 모델은 건물 분양 방식 하나가 아니라, 토지청(SLA)의 국유화, 주택개발청(HDB)의 배분, 중앙적립기금(CPF)의 금융조달, 토지지분 없는 건물주들의 주거권을 나름의 방식으로 해결하는 도시재개발청(URA)의 재건축이 60년간 쌓아올린 하나의 독특한 주거 체제(Housing Regime)입니다. 이 주거체제는 고용체제 및 복지체제와도 연계되어 있습니다. 거칠게 종합해보자면, 싱가포르 모델은 권위주의적 고용기반 주거체제와 가족주의적 자산기반 복지체제의 결합물이라고 할 수 있습니다.

물론 자가소유가 정말 보편화되고 그 부담이 가볍다면, 이를 노후 보장의 한 축으로 삼는 것을 부정적으로만 볼 필요는 없을 것입니다. 종합적으로 얽힌 시스템이라 해서 무조건 벤치마킹을 거부하고 담을 쌓을 이유도 없습니다. 그러나 무엇 때문에 그래야 하는 것일까요? 근본적인 목적을 생각해 볼 필요가 있습니다.

자가율 90% 그 자체야 좋지만, 집이 있어야만 노후 기준을 채울 수 있는 복지체제, 집을 사기 전에 강제저축에 가입되어 있어야 하는 고용체제 등이 과연 21세기 대한민국이 추구해야 할 사회상일까요. 집을 가졌든 아니든 무관하게 공공의 책임이 고루 미치는 것, 그것이 더 안전한 사회의 기본이 아닐까요.

예를 들어 볼까요. '집밥'이 좋긴 합니다. 그러나 불량식품 문제의 해법으로 모두가 반드시 집에서 가족과 함께 밥을 지어 먹어야 하는 사회를 추구해야 할까요? 가끔 사 먹고 혼밥을 해도, 집에서 밥해줄 가족이 있든 없든, 혹은 혼자서 밥해 먹을 수 있는 시간에 퇴근을 할 수 있든 없든, 누구나 안전하고 영양가 있는 음식을 먹을 수 있는 것이 좋지 않을까요.

그렇다면 공공의 관심은 식자재 사재기를 막거나 물가를 관리하는 것만이 아니라, 음식점에 대한 위생 감독에도 미쳐야 하지 않겠습니까. 지역복지관 등에서 직접 어르신들께 점심식사도 제공하는 공공식사 돌봄도 앞으로 더욱 중요해질 테고요.

우리는 노동시장의 이중구조가 싱가포르와 같은 강제저축을 어렵게도 하지만, 그 문제는 별도로 해결한다 치더라도 국토공간구조도 고려해야 합니다. 싱가포르는 서울 면적의 1.2배 크기의 도시국가입니다. 그 안에서라면 어디에 집을 마련하든 통근과 통학이 가능할지 모르겠습니다. 하지만 한국은 다릅니다. 직장이 바뀌거나 가족 상황이 달라지면 멀리 이사를 가야 할 수도 있는데, 그럴 때 자가소유는 오히려 발목을 잡을 수 있습니다. 임차로 살면서도 충분히 주거 안정을 누릴 수 있어야 하는 이유가 여기에도 있습니다.

그리하여 인구구조, 산업·고용구조, 국토공간구조와 복지체제의 유사성으로 따지자면 싱가포르 보다는 오히려 주거중립성이 어느 정도 실현된 나라들이 한국의 처지에 더 가까운 참고사례가 될 것입니다. 예컨대 네덜란드, 오스트리아, 덴마크, 독일 등은 자가점유율이 한국보다 낮거나 비슷하지만, 세입자의 주거 안정 수준은 비교할 수 없이 높은 나라들입니다. 이른바 '주거복지 선진국'은, '내 집 가진 사람들이 많아서'가 아니라, '세입자도 마음 편히 살아서' 그렇게 된 것입니다.

물론 이들 나라도 한국과 사정이 많이 다릅니다. 사회주택 비중이 높고, 수도권 집중도 심하지 않습니다. 정책 한두 개만 가져온다고 될 일이 아니며, 당장 우리와 비슷한 점이 많은 쪽만 골라야 할 이유도 없습니다. 그럼에도 다시 묻지 않을 수 없습니다. 우리는 어떤 나라를 바라는가입니다. '권위주의적 고용체제와 가족주의적 자산기반 복지 시스템'인가요, '가족이나 점유형태를 구별하지 않는 주거복지 체제'인가요.

한국에도 이미 해법의 싹은 있습니다

▲협동조합 아파트 사회주택 위스테이 별내 전경 ⓒ 위스테이별내사회적협동조합 제공

사실, 멀리 싱가포르와 비엔나 사이에서만 고민할 필요가 없습니다. 한국에도 이미 그 싹이 있습니다. 공공주택과 함께 걸음마를 내디딘 사회주택입니다. 여러 유형이 있는데, 제도의 사각지대나 시행착오를 거치면서 진화하고 있습니다. 그중 두 개를 소개드려 봅니다.

남양주 별내와 고양 지축의 위스테이는 국내 최초 협동조합형 아파트 사회주택입니다. 임차인은 조합원으로 참여하고 함께 설계와 운영에 참여합니다. 리츠 소유의 주택에 보증금을 낸 입주자가 사회적협동조합에 가입하고, 이 협동조합이 리츠의 지분을 확보하여, 소유와 임대의 경계가 흐려지는 모델입니다. 임대료 인상은 법적으로 2년에 5% 이내로 묶여 있는데, 협동조합에서 자체적으로 1% 수준으로 조정하기도 했습니다.

2022년 환경부 탄소중립 실천 국민대회 민간 부문 최우수상을 받은 탄소중립 마을이고, 공동육아와 커뮤니티 돌봄도 활발하여 둘째 자녀 출산의향도 매우 높은 마을입니다.

▲아파트 마을 마당에서 결혼식이 열리고 마을 합창단의 축가가 울려 퍼진다 ⓒ 위스테이별내사회적협동조합 제공

다다름하우스는 사회주택 사업자와 지역 사회복지법인이 함께 기획·운영하고 LH가 소유하는 특화형 임대주택입니다. 장애인과 비장애인이 어울려 사는 소셜믹스를 실천합니다. 공공(Public)·사회적경제(Social)·민간(Private)의 3자 협력(PSPP) 모델로, 건설사나 민간금융도 공급에 참여하되 공공이 건설비를 책임지고 사회연대경제조직이 기획과 운영을 담당하는 구조입니다.

▲다다름하우스를 공중에서 본 모습사회복지법인과 사회주택 사업자가 함께 장애인과 비장애인이 어울려 살아가는 공간을 기획하고 운영하며, 공기업이 든든하게 이를 뒷받침해주고 있다. ⓒ 사진작가 이재성 제공

2024년 총선을 앞두고 국민의힘 비상대책위원장이 이곳에서 직접 현장간담회를 열고 자립준비청년 지원 공약을 발표한 것도, 이 모델이 정치 진영을 넘어 성공적으로 볼만한 주거복지 모델로 주목받고 있음을 보여줍니다. 사실 지역의 사정을 잘 알고 돌봄에 전문성이 있는 기관이, 주택개발에 전문성이 있고 다양한 아이디어가 넘치는 사회적기업과 함께 기획하고, 또 시세 50%의 임대료로 책임지고 운영할 수 있도록 공기업이 도와준다는데, 진보나 보수를 가릴 일이 뭐가 있겠습니까. 그 밖에도 자랑하고 싶은 특화형 임대주택 사례가 많지만, 다음 기회를 기약합니다.

물론 이런 모델만이 정답이거나, 만병통치약은 아니겠지요. 그러나 1인가구화와 고령화라는 인구변화, 기후변화, 산업구조와 국토 공간구조의 변화 한 가운데에서 우리들의 주거권을 보듬고, 주택을 사회문제 해결의 플랫폼으로 만들어 가고자 하는 대한민국의 어떤 흐름 중 하나입니다. 앞으로는 더욱 큰 흐름이 될 거라고 믿는 이들, 나아가 그렇게 만들기 위해 노력하는 이들도 늘어나고 있습니다.

▲다다름하우스의 루프탑 커뮤니티 공간소셜믹스 특화형 임대주택 다다름하우스의 루프탑 커뮤니티 공간 ⓒ 아이부키 제공

이상향이 당장 우리 앞에 놓이지는 못할지라도

'안전한 영양 섭취는 오직 직접 해 먹어야만 가능하다'는 것이 우리 사회의 원칙이 되는 것에 동의할 수 없는 것처럼, '각자도생 아니면 공기업이 하는 임대주택'이라는 이지선다만 남는 사회도 우리의 이상으로 삼기는 어렵습니다. 그런데 무엇이 원칙적으로 가장 좋은 것인지를 먼저 정하는 것은 중요한 일입니다. 당장 그 원칙을 다 실현할 수 없더라도, 그 방향으로 제반 조건들을 바꿔가야 하기 때문입니다. 혹은 방향이 다른 원칙 때문에, 대안을 위한 노력들이 어려움을 겪기 때문입니다.

2000년대 이후 한국에서도 대안적 실험을 하던 주택협동조합들이 많이 생겨났습니다. '1가구1주택'이 원칙이 되는 기조에서 2010년대 말부터 법인에 대한 종부세가 강화되었습니다. 이 과정에서 많은 주택협동조합들이 '법인 소유라면 투기와 구분하기 힘들다'는 이유로 종부세를 부과받거나 대출을 연장받지 못해, 결국 해산하고 개별 분양되며 팔려나가기도 했습니다. 전세피해를 회복하기 위해 만들어진 탄탄주택협동조합의 사례도, '1가구1주택'의 원칙 아래 보증보험이나 대출의 사각지대에서 고군분투하기도 했습니다.

저층주거지에 주민편의시설과 생활 SOC를 제공하는 좋은 거점이 될 수 있는 '특화형 임대주택'의 길도 순탄치 않습니다. '1가구1주택' 원칙이 투기를 잡을 때는 좋을지 모르겠지만, 금융이나 세제를 비롯한 제도의 여러 디테일에서 대안적인 임대주택의 공급을 가로막습니다. 제도개선을 위해 꾸준히 노력하며 버티면서도 계속 새로운 시도를 멈추지 않는 주택협동조합들과 사회적기업 관계자들께 이 자리를 빌어 경의를 표합니다(대표적인 사례는 <"집은 자산 증식 수단 아냐...세입자와 집주인 이분법 넘어야죠"> 2026.4.10.오마이뉴스).

한 개인이 '내 집 마련의 꿈'을 이루는 건 좋습니다. '다른 사회'에 대한 생생한 체험담도 많을수록 좋습니다. 그러나 우리 사회가 행여 '내 집 마련의 함정'에 빠지는 것은 다른 이야기입니다. 무리한 자가 마련을 모든 계층에 밀어붙일 때 어떤 일이 벌어지는지를 보여주는 더 심각한 선례도 있습니다. 2008년 미국의 서브프라임 모기지 사태입니다. 상환 능력을 넘어선 대출로 내 집 마련을 부추긴 결과는 수백만 가구의 주택 압류와 글로벌 금융위기였습니다.

싱가포르의 딜레마가 "집은 있지만 현금이 없다"는 문제라면, 금융위기의 교훈은 "집을 가지자마자 무너진다"는 문제입니다. 적정 수준의 공공임대와 사회임대가 충분히 공급될 때, 사람들은 생애주기 상의 필요와 선호에 따라 적절히 주거형태를 선택할 수 있게 되고, 지금 세대와 함께 다음 세대의 자가마련도 무리 없이 이루어질 수 있으며, 어쩌면 모두의 노후 대비의 걱정까지도 덜 수 있습니다(공공주택이나 협동조합주택 등 사회주택이 왜 다음세대의 자가마련을 돕는 주택인지, 그리고 우리의 노후 대비와는 어떤 관계가 있을지에 대해서는 필자의 다른 글(<풍차, 주식회사와 튤립>, 슬로우뉴스 2026.4.13)을 참고하시기 바랍니다).

싱가포르는 분명 참고할 만한 사례이지만, 지속가능성과 형평성이나 다양한 선택권의 보장 차원에서는 어쩌면 반면교사일 수도 있습니다. 특히 정치의 영역에서 자가소유만을 주거안정의 유일한 경로로 제시하는 것이 반복된다면, 획일적인 '내집(만)마련 포퓰리즘'으로 흐르지는 않을지 걱정이 됩니다.

그 걱정의 한편에 희망의 싹이 있습니다. 제도의 사각지대에서도 버티고 있는 대안적 주택을 향한 시도들, 더 많은 표정들이 어우러지는 동네를 위한 여러 기획들, 이들이 보여주는 것은 단순한 주거 모델이 아닙니다. 반드시 내 집 마련을 하지 않아도, 어떤 형태의 가구로 살아도 주거 안정을 누릴 수 있는, 주거중립성이 실현되는 사회의 새싹입니다. (본보 제휴 <오마이뉴스>, 무단전재 및 재배포 금지)